Sygn. akt BDF1.4800.96.2022
/data publikacji: 26.09.2023/
/wybrane fragmenty dotyczące inwentaryzacji/
ORZECZENIE
Głównej Komisji Orzekającej w Sprawach o Naruszenie Dyscypliny Finansów Publicznych Warszawa, 23 marca 2023 r. Główna Komisja Orzekająca w Sprawach o Naruszenie Dyscypliny Finansów Publicznych (…), po rozpoznaniu na rozprawie 23 marca 2023 r. odwołania wniesionego przez Obwinionego (…) zam. (…) , od orzeczenia Regionalnej Komisji Orzekającej w sprawach o naruszenie dyscypliny finansów publicznych przy Regionalnej Izbie Obrachunkowej w Kielcach z 16 maja 2022 r., sygn. akt: KDF.7120.2.2022, którym Komisja uznała Obwinionego (…)
– pełniącego w czasie zarzucanego naruszenia dyscypliny finansów publicznych funkcję Burmistrza Miasta (…) , winnym naruszenia dyscypliny finansów publicznych w zakresie czynów określonych: w art. 18 pkt 1 ustawy o odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych1 , polegającego na zaniechaniu 16 stycznia 2019 roku przeprowadzenia inwentaryzacji obcych środków trwałych powierzonych (…) do używania przez Ministerstwo Spraw Wewnętrznych w sposób określony przepisami ustawy o rachunkowości2 , o łącznej wartości 19.386,81 zł, które zgodnie z art. 26 ust. 2 w związku z art. 4 ust. 5 ur, podlegają inwentaryzacji w drodze spisu z natury, a odpowiedzialność z tego tytułu spoczywa na kierowniku jednostki.
(…)
orzeka
(…)
2) na podstawie art. 147 ust. 1 pkt 3 uondfp (…) uchyla orzeczenie i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania przez Regionalną Komisję Orzekającą w sprawach o naruszenie dyscypliny finansów publicznych przy Regionalnej Izbie Obrachunkowej w Kielcach.
Uzasadnienie
Orzeczeniem z dnia 16 maja 2022 r. Regionalna Komisja Orzekająca w sprawach o naruszenie dyscypliny finansów publicznych przy Regionalnej Izbie Obrachunkowej w Kielcach (dalej RKO lub Komisja) uznała (…), pełniącego w okresie popełnienia zarzucanych czynów funkcję Burmistrza Miasta i Gminy (…), winnym naruszeń dyscypliny finansów publicznych określonych:
1. w art. 18 pkt 1 uondfp, polegającego na zaniechaniu w dniu 16 stycznia 2019 roku przeprowadzenia inwentaryzacji obcych środków trwałych powierzonych Gminie (…) do używania przez Ministerstwo Spraw Wewnętrznych w sposób określony przepisami ur, o łącznej wartości 19.386,81 zł, które zgodnie z art. 26 ust. 2 w związku z art. 4 ust. 5 ur, podlegają inwentaryzacji w drodze spisu z natury, a odpowiedzialność z tego tytułu spoczywa na kierowniku jednostki.
(…)
Komisja za wskazane naruszenia dyscypliny finansów publicznych wymierzyła Obwinionemu karę nagany. Orzeczenie to było wynikiem wniosku o ukaranie złożonego 30 marca 2022 r. przez Zastępcę Rzecznika Dyscypliny Finansów Publicznych właściwego w sprawach rozpoznawanych przez Regionalną Komisję Orzekającą w sprawach o naruszenie dyscypliny finansów publicznych przy Regionalnej Izbie Obrachunkowej w Kielcach (dalej Rzecznik).
RKO rozpatrując tę sprawę wskazała, że:
1) w zakresie naruszenia określonego w art. 18 pkt 1 uondfp, polegającego na zaniechaniu przeprowadzenia inwentaryzacji obcych środków trwałych powierzonych Gminie (…) do używania przez Ministerstwo Spraw Wewnętrznych, poprzez potwierdzenie salda – zdaniem RKO w sposób oczywisty doszło do naruszenia art. 26 ust. 2 ur, gdyż inwentaryzacja obcych środków winna być przeprowadzona drogą spisu z natury z obowiązkiem powiadomienia obcej jednostki o wynikach tego spisu, a za prawidłowe wykonywanie obowiązków w zakresie rachunkowości wynikających z ustawy odpowiedzialność ponosi Obwiniony, jako kierownik jednostki;
(…)
Komisja za wskazane naruszenia wymierzyła Obwinionemu karę nagany, która jest adekwatną sankcją do wagi naruszonych obowiązków, stopnia ich szkodliwości i wielości popełnionych czynów. RKO uznała, że wymierzona kara wiąże się z przyjęciem znacznego stopnia szkodliwości popełnionych naruszeń, ale także z faktem, że w okresie przed zatarciem uprzednio wymierzonej Obwinionemu kary upomnienia popełnione zostały 4 (cztery) z zarzucanych aktualnie 7 (siedmiu) naruszeń. W ocenie Komisji kara nagany spełni też swoje cele zapobiegawcze i dyscyplinujące.
Od tego orzeczenia odwołanie złożył Obwiniony wskazując, że:
1) nie naruszono dyscypliny finansów publicznych z art. 18 pkt 1 uondfp, gdyż inwentaryzacja została przeprowadzona, zaś rzekome naruszenie art. 26 ust. 2 w związku art. 4 ust. 5 ur nie miało miejsca bowiem wskazane unormowania nie określają zakresu obowiązków dotyczących inwentaryzacji w drodze spisu z natury;
(…)
Obwiniony podkreślił ponadto, że większość czynów wymienionych w orzeczeniu RKO nie jest czynami naruszającymi dyscyplinę finansów publicznych a odpowiedzialnością za naruszenie dyscypliny finansów publicznych RKO obciążono Obwinionego, a więc osobę której nie można przypisać winy w czasie popełnienia naruszenia. Obwiniony stwierdził także, ze dołożył należytej staranności wymaganej od osoby odpowiedzialnej za wykonanie obowiązków kierownika jednostki sektora finansów publicznych.
Podkreślił również, że wobec Obwinionego zaniechano zastosowania art. 76 ust. 3 uondfp, który nakazuje, aby nie dające się usunąć wątpliwości rozstrzygane były na korzyść Obwinionego. Biorąc powyższe pod uwagę Obwiniony wniósł o uchylenie orzeczenia RKO i umorzenie postępowania.
Z ostrożności procesowej wniósł ponadto o uniewinnienie ze względu na to, że nie jest podmiotowo zdolny do ponoszenia odpowiedzialności lub uznanie, że naruszenie dyscypliny finansów publicznych miało charakter niezawiniony
Alternatywnie wniósł o przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania.
GKO rozpatrując odwołanie uznała, że zaskarżone orzeczenie RKO nie może być utrzymane w obiegu prawnym z przyczyn wskazanych poniżej.
W pierwszej kolejności GKO zwróciła uwagę, że komisje orzekające w każdym przypadku, gdy nastąpiła zmiana stanu prawnego pomiędzy dniem popełnienia zarzucanego czynu a datą orzekania, mają obowiązek wskazać stan prawny właściwy w orzekaniu w danej sprawie Sygn. akt BDF1.4800.96.2022 – 22 – i uzasadnić swój wybór. Przepis art. 24 ust. 1 uondfp nakazuje, bowiem by rozpoznając i oceniając popełniony czyn stosować przepisy ustawy obecnie obowiązującej, chyba że przepisy obowiązujące w chwili popełnienia czynu były względniejsze dla sprawcy.
Zdaniem GKO w swoim orzeczeniu RKO błędnie powołała się na art. 94 ust. 1 ustawy z dnia 11 września 2019 r. Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo zamówień publicznych (Dz. U. z 2019 r. poz. 2020 ze zm.), który odnosi się, jak słusznie zwróciła uwagę strona składająca odwołanie, do kontroli udzielania zamówień publicznych, nie rozstrzygając w żaden sposób o zasadach postępowania wynikających z naruszenia dyscypliny finansów publicznych. Oznacza to, że Komisja ponownie analizując naruszenie dyscypliny finansów publicznych z art. 17 ust. 1c uondfp powinna najpierw potwierdzić, czy zarzucany Obwinionemu czyn wyczerpuje znamiona czynu zabronionego określonego przez ustawę w czasie jego popełnienia. Po pozytywnej odpowiedzi na to pytanie, Komisja powinna zbadać, czy czyn ten stanowi również naruszenie dyscypliny finansów publicznych w rozumieniu ustawy obowiązującej w czasie orzekania. Dopiero po rozstrzygnięciu tych kwestii Komisja powinna – na podstawie art. 24 ust. 1 uondfp – dokonać wyboru przepisów, na podstawie których orzeka. Oczywiście ta procedura powinna mieć także zastosowanie do pozostałych naruszeń zarzuconych Obwinionemu.
W dalszej kolejności GKO wskazała, że Komisja rozpatrując przedmiotową sprawę powinna ustalić, czy w ogóle doszło do popełnienia czynu stanowiącego naruszenie dyscypliny finansów publicznych i wywieść następujące przesłanki odpowiedzialności: 1) czyn; 2) kwalifikowany, jako naruszenie dyscypliny finansów publicznych; 3) sprawca czynu jest podmiotowo zdolny do ponoszenia odpowiedzialności (mieści się w ustawowym katalogu sformułowanym w ustawie); 4) naruszenie dyscypliny finansów publicznych miało charakter zawiniony, 5) naruszenie dyscypliny finansów publicznych było karygodne – a więc szkodliwe dla finansów publicznych w stopniu wyższym niż znikomy (por. wyrok NSA z 20 października 2016 r., II GSK 713/15). Oznacza to, że przypisanie odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych wymaga łącznego spełnienia tych warunków, które dodatkowo powinny być rozpatrywane (co do zasady) we wskazanej wyżej kolejności (zob. L. Lipiec-Warzecha, Odpowiedzialność za naruszenie dyscypliny finansów publicznych. Komentarz, wyd. II, WKP 2012). Wskazana sekwencja rozważań wynika z logicznej zależności między naruszeniem dyscypliny finansów publicznych a odpowiedzialnością za naruszenie Sygn. akt BDF1.4800.96.2022 – 23 – dyscypliny finansów publicznych, a stwierdzenie braku pewnej przesłanki dezaktualizuje wszystkie kolejne przesłanki.
Przede wszystkim zatem w celu przypisania odpowiedzialności należy wykazać, że zostały wypełnione znamiona przedmiotowe zarzucanych, konkretnych czynów. Dla przykładu przypisanie odpowiedzialności za naruszenie określone w art. 17 ust. 1c uondfp, wymaga wykazania, że stwierdzone naruszenie przepisów o zamówieniach publicznych miało wpływ na wynik postępowania. Nie wystarczy więc wskazanie, że zamawiający zaniechał wezwania oferenta do uzupełnienia oferty.
Ponadto, nawet jeśli Komisja stwierdzi, że Obwiniony podlega odpowiedzialności związanej z zaistnieniem zarzucanych czynów, konieczne jest zbadanie, czy można Obwinionemu w świetle treści art. 19 ust. 2 uondfp przypisać winę. W uzasadnieniu orzeczenia RKO brakuje rozważań w tym zakresie, choć wina – jako przesłanka odpowiedzialności na gruncie przepisów ustawy o odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych – musi być jednoznacznie wykazana, jeśli odpowiedzialność za naruszenie dyscypliny finansów publicznych ma zostać przypisana. Stąd też Komisja ponownie rozpatrując sprawę zobowiązana jest, w odniesieniu do każdego z czynów, do określenia wzorca postępowania, którego wobec braku zachowania należytej staranności, Obwiniony nie zachował. W przypadku braku możliwości wskazania takiego wzorca, winy nie można przypisać.
W uzasadnieniu swojego orzeczenia Komisja powinna także więcej miejsca poświęcić kwestii stopnia szkodliwości dla finansów publicznych poszczególnych naruszeń, zgodnie z wytycznymi wskazanymi w art. 28 uondfp. W zaskarżonym orzeczeniu brakuje bowiem, przy ocenie stopnia szkodliwości, wskazania w zakresie wagi naruszonych obowiązków, analizy sposobu i okoliczności ich naruszenia, a także skutków naruszenia obowiązków.
Jednocześnie GKO zwróciła uwagę, że w przypadku naruszenia określonego w art. 14 pkt 5 uondfp RKO wprawdzie słusznie uznała, że lekceważenie ustawowych terminów (zwłaszcza w przypadku płatności obowiązkowych składek) jest szkodliwe dla porządku prawnego i ładu finansów publicznych i świadczy o znacznej wadze naruszonych obowiązków, to jednak przyjęła błędnie stanowisko, że ujawnione w trakcie postępowania okoliczności tego naruszenia pozostają bez wpływu na ocenę stopnia szkodliwości. Rolą komisji orzekającej jest bowiem, zgodnie z treścią art. 89 ust. 1 uondfp, wszechstronne rozpatrzenie materiału dowodowego, a w uzasadnieniu, zgodnie z treścią art. 137 ust. 2 uondfp, wyjaśnienie Sygn. akt BDF1.4800.96.2022 – 24 – stronom, na jakich dowodach oparła się komisja i dlaczego nie uwzględniła dowodów przeciwnych, wyjaśnienie stronom podstawy prawnej rozstrzygnięcia, nie tylko przez przytoczenie przepisów, ale też przez wyjaśnienie przyjętego sposobu ich interpretacji i zastosowania, odniesienie się do argumentacji stron tak, aby zostały one przekonane, że ich stanowiska i argumenty zostały wzięte pod uwagę i należycie rozważone. Uzasadnienie niespełniające tych wymogów nie daje stronom możliwości ustosunkowania się do motywów wydanego rozstrzygnięcia, a tym samym utrudnia im realizację prawa do odwołania się od niego (por. red. W. Misiąg, Ustawa o odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych. Komentarz, CH Beck, Warszawa 2019). Z zebranego materiału wynika, że opóźnienie w zapłacie składki na PFRON wyniosło 3 dni kalendarzowe, ale był to tylko 1 dzień roboczy, a zapłaty dokonano w najszybszym możliwym terminie po stwierdzeniu nieprawidłowości. Zdaniem GKO te okoliczności uzasadniają uznanie stopnia szkodliwości tego naruszenia za znikomy, co skłoniło GKO do umorzenia postępowania w tym zakresie.
GKO zwróciła też uwagę na lakoniczność uzasadnienia przez Komisję wysokości orzeczonej kary. Przy wymiarze kary organ orzekający jest zobowiązany uwzględnić między innymi motywy i sposób działania obwinionego, okoliczności jego działania lub zaniechania, oraz właściwości i warunki osobiste sprawcy, jego doświadczenie zawodowe, sposób wywiązywania się z obowiązków służbowych oraz zachowanie po naruszeniu dyscypliny finansów publicznych. Do tych kwestii RKO w zasadzie się nie odniosła. Stąd też ponowie rozpatrując sprawę, Komisja powinna, rozważając wysokości kary, szeroko odnieść się do wskazań określonych w art. 33 uondfp.
Mając powyższe na uwadze orzeczono, jak w sentencji.
Źródło: https://www.gov.pl/web/finanse/bdf14800962022
