Sygn. akt BDF1.4800.82.2023
ORZECZENIE Głównej Komisji Orzekającej w Sprawach o Naruszenie Dyscypliny Finansów Publicznych
Warszawa, 5 lutego 2024 r.
Główna Komisja Orzekająca w Sprawach o Naruszenie Dyscypliny Finansów Publicznych (…) po rozpoznaniu na rozprawie 5 lutego 2024 r. odwołań wniesionych od orzeczenia Regionalnej Komisji Orzekającej w sprawach o naruszenie dyscypliny finansów publicznych przy Regionalnej Izbie Obrachunkowej w Opolu z 18 kwietnia 2022 r., nr NDB-4100-24/2022, przez:
1. Obwinionego (X), którym Komisja uznała Obwinionego (X) – pełniącego w czasie zarzucanego naruszenia dyscypliny finansów publicznych funkcję wójta Gminy (…), odpowiedzialnym naruszeń dyscypliny finansów publicznych określonych w:
c) art. 18 pkt 1 uondfp polegające na tym, iż będąc odpowiedzialnym w imieniu Gminy (…) na podstawie art. 4 ust. 5 ustawy o rachunkowości3 za wykonywanie określonych cyt. ustawą obowiązków w zakresie rachunkowości nie przeprowadził zgodnie z dyspozycją przepisu art. 26 ust. 1 pkt 3 ur:
−wg stanu na dzień 31.12.2019 r. inwentaryzacji gruntów, poprzez porównanie danych ksiąg rachunkowych z odpowiednimi dokumentami źródłowymi, tj. dokumentami potwierdzającymi tytuł prawny do gruntów, i weryfikację wartości tych składników w terminie do dnia 31 marca 2020 r. – czas popełnienia czynu 1 kwietnia 2020 r.
−wg stanu na dzień 31.12.2020 r. inwentaryzacji gruntów, poprzez porównanie danych ksiąg rachunkowych z odpowiednimi dokumentami źródłowymi, tj. dokumentami potwierdzającymi tytuł prawny do gruntów, i weryfikację wartości tych składników w terminie do dnia 31 marca 2021 r. – czas popełnienia czynu 1 kwietnia 2021 r.
orzeka (…) II. na podstawie art. 147 ust. 1 pkt 2 uondfp w części dotyczącej Obwinionego (X) uchyla zaskarżone orzeczenie w zakresie dotyczącym naruszenia dyscypliny finansów publicznych określonego w: (…) 2) (…) art. 18 pkt 1 uondfp w zakresie wymierzonej Obwinionemu kary nagany i na podstawie art. 31 w zw. z art. 28 ust. 1 uondfp wymierza Obwinionemu karę upomnienia (…)
Uzasadnienie
Orzeczeniem z dnia 18 kwietnia 2023 r., sygn. akt NDB-4100-24/2022, Regionalna Komisja Orzekająca w sprawach o naruszenie dyscypliny finansów publicznych przy Regionalnej Izbie Obrachunkowej w Opolu, zwana dalej także „RKO”, uznała:
1. (X), pełniącego w czasie zarzucanego naruszenia dyscypliny finansów publicznych funkcję Wójta Gminy (…), odpowiedzialnym za naruszenie dyscypliny finansów publicznych określone w: (…)
• art. 18 pkt 1 uondfp polegające na tym, iż będąc odpowiedzialnym w imieniu Gminy (…) na podstawie art. 4 ust. 5 ur za wykonywanie określonych cyt. ustawą obowiązków w zakresie rachunkowości nie przeprowadził zgodnie z dyspozycją przepisu art. 26 ust. 1 pkt 3 ur:
− wg stanu na dzień 31.12.2019 r. inwentaryzacji gruntów, poprzez porównanie danych ksiąg rachunkowych z odpowiednimi dokumentami źródłowymi, tj. dokumentami potwierdzającymi tytuł prawny do gruntów i weryfikację wartości tych składników w terminie do dnia 31 marca 2020 r. – czas popełnienia czynu 1 kwietnia 2020 r.
− wg stanu na dzień 31.12.2020 r. inwentaryzacji gruntów, poprzez porównanie danych ksiąg rachunkowych z odpowiednimi dokumentami źródłowymi, tj. dokumentami potwierdzającymi tytuł prawny do gruntów, i weryfikację wartości tych składników w terminie do dnia 31 marca 2021 r. – czas popełnienia czynu 1 kwietnia 2021 r
Działając na podstawie art. 31 ust. 1 pkt 2 i art. 37 uondfp RKO wymierzyła (…)karę nagany;
(…)
W uzasadnieniu orzeczenia RKO stwierdza, iż zebrany w sprawie materiał dowodowy jest bezsporny oraz poczyniła następujące ustalenia.
Z dokumentów sporządzonych na okoliczność przeprowadzenia inwentaryzacji gruntów nie wynika, czy w latach 2019-2020 inwentaryzacja gruntów przeprowadzona została w prawidłowy sposób, gdyż brak jest informacji wskazujących na porównanie stanu ewidencyjnego gruntów z odpowiednimi dokumentami źródłowymi potwierdzającymi tytuł prawny do tych gruntów i ich wartość np. umowami notarialnymi, decyzjami komunalizacyjnymi czy wycenami rzeczoznawców.
(…)
Wspólne wyjaśnienie w sprawie sposobu przeprowadzenia inwentaryzacji gruntów złożyli były Podinspektor ds. Księgowości Budżetowej oraz Skarbnik Gminy, o treści: ”[…] jako pracownik księgowości starałem się wykonywać solidnie swoją pracę. Porównywałem zapisy w księgach rachunkowych urzędu, które prowadziłem z podinspektorem ds. gospodarowania mieniem zawartym w rejestrze gminnego zasobu nieruchomości. Zestawienie zbiorcze ewidencji gminnego zasobu zawierały grunty w użytkowaniu wieczystym oraz grunty każdego sołectwa z terenu Gminy (…). Stosując się do zarządzenia Nr (…) z 17 maja 2018 roku Wójta Gminy w rozdziale III (metody inwentaryzacji) pkt 3 dokonałem weryfikacji porównania ksiąg rachunkowych z odpowiednimi dokumentami, tj. zestawieniem zbiorczym ewidencji gminnego zasobu nieruchomości. W toku przeprowadzenia inwentaryzacji porównano zapisy konta 011-1 ksiąg rachunkowych z ewidencją pomocniczą (program Środki Trwałe) protokoły weryfikacji dla Gminy z podziałem na sołectwa dla konta 011-1, oraz zapisami zawartymi z zestawieniem zbiorczym gminnego zasobu nieruchomości na dzień początkowy i końcowy danego okresu. W wyniku przeprowadzonych czynności sporządzono tabele „zestawienie weryfikacji gruntów”, „Zestawienie zmian w mieniu” i protokół „uzgodnienie różnic stanów działek ewidencyjnych gruntów ze stanem konta księgowego”
(…)
W trakcie kontroli Regionalnej Izby Obrachunkowej w Opolu, zwrócono się do pracowników o wyjaśnienie dlaczego w trakcie inwentaryzacji gruntów nie porównano stanu wynikającego z ewidencji księgowej z dokumentami stwierdzającymi tytuł prawny do gruntu o danej powierzchni i lokalizacji. Były Podinspektor ds. Księgowości Budżetowej oraz Skarbnik Gminy złożyli wspólne wyjaśnienie w tej sprawie, o treści: „[…] wyjaśniam, że nierzetelnie przeprowadziłem dokumentowanie inwentaryzacji gruntów, ze względu na natłok zadań i ograniczony czas dla wykonania wszystkich obowiązków na danym stanowisku na przełomie roku. W toku inwentaryzacji dokonałem jedynie porównania stanu ewidencji księgowej w zakresie zmian w roku obrotowym z dokumentami dla zdarzeń roku obrotowego, tj. aktami notarialnymi lub decyzjami załączonymi pod dokumentacją OT, LT lub PT oraz weryfikacji salda Bilansu Otwarcia oraz Bilansu Zamknięcia ze zbiorczym zestawieniem ewidencji gminnego zasobu nieruchomości.”
(…)
Jak wynika z powyższego w 2019 r. i 2020 r. prawidłową metodę przeprowadzania inwentaryzacji gruntów polegającą na porównaniu stanu ewidencyjnego gruntów z odpowiednimi dokumentami źródłowymi potwierdzającymi tytuł prawny do tych gruntów i ich wartość zastosowano wyłącznie w zakresie przychodów i rozchodów gruntów, które miały miejsce w danym roku obrotowym, co jednak nie zostało udokumentowane. W przypadku pozostałych gruntów wchodzących w skład zasobu jednostki dokonano jedynie porównania danych wynikających z konta 011 – „Środki trwałe” z ewidencją pomocniczą (program Środki Trwałe) oraz z zestawieniem zbiorczym gminnego zasobu nieruchomości, co należy uznać za niewystarczające.
Wójt Gminy złożył w tej sprawie wyjaśnienie, o treści: „Wyjaśniam, iż na podstawie § 39 Instrukcji inwentaryzacyjnej stanowiącej załącznik nr 1 do zarządzenia nr OR.120.31.2018 Wójta Gminy (…) z dnia 17 maja 2018 r. oraz art. 4 ust. 5 ur, inwentaryzacji w drodze weryfikacji sald – inwentaryzacji gruntów, dokonać miał pracownik Referatu Planowania i Finansów prowadzący księgowe urządzenia analityczne – Pan (…) we współpracy z podinspektorem ds. gospodarowania mieniem, pod nadzorem Skarbnika Gminy. Pracownik Referatu Planowania i Finansów Pan (…) – w latach 2019 i 2020 podinspektor ds. księgowości budżetowej w swoim zakresie obowiązków miał zapis o rozliczaniu inwentaryzacji. Celem przeprowadzenia inwentaryzacji gruntów, dysponował dostępem do aktów notarialnych będących w posiadaniu Urzędu (dokumenty źródłowe), jak również we współpracy z pracownikiem ds. gospodarowania mieniem, miał możliwość dokonać weryfikacji sald przy użyciu odpowiednich dokumentów. Od roku 2010, kiedy rozpocząłem pełnić funkcję Wójta Gminy, nie były mi zgłaszane żadne problemy z wykonaniem inwentaryzacji gruntów, a tym bardziej nieprawidłowości w tym zakresie nie zostały ujawnione podczas kompleksowej kontroli finansowej Regionalnej Izby Obrachunkowej w latach 2013 i 2017.„
(…)
W związku z powyższym RKO zważyła, co następuje.
W zakresie ustawy o rachunkowości wskazany przepis art. 26 ust. 1 pkt 3 nie uległ zmianie.
(…)
RKO wskazała, że zgodnie z art. 26 ust. 1 pkt 3 ur jednostki przeprowadzają na ostatni dzień każdego roku obrotowego inwentaryzację gruntów drogą porównania danych ksiąg rachunkowych z odpowiednimi dokumentami i weryfikacji wartości tych składników. Porównywanie w trakcie corocznie przeprowadzanych inwentaryzacji stanów ewidencyjnych z dokumentami źródłowymi potwierdzającymi tytuł prawny do tych gruntów i ich wartość wyłącznie w zakresie przychodów i rozchodów nie znajduje uzasadnienia w obowiązujących przepisach. Ponadto należy zauważyć, że w przypadku ewentualnego popełnienia błędu podczas inwentaryzacji przeprowadzonych w poprzednich latach, stosowany w tut. jednostce sposób dokonywania inwentaryzacji uniemożliwia jego wykrycie, co w konsekwencji doprowadzi do jego powielania w kolejnych latach.
Według RKO, podstawowy cel inwentaryzacji, jakim jest ustalenie faktycznego istnienia określonych składników majątku i źródeł ich pochodzenia, stwierdzenie ich realnej wartości oraz sprawdzenie kompletności ich ujęcia, nie został osiągnięty. Przeprowadzając inwentaryzację składników majątkowych należy mieć na uwadze fakt, iż nie jest to tylko formalny wymóg wynikającym z ustawy o rachunkowości, lecz przede wszystkim obowiązek istotny z punktu widzenia zasad prawidłowej gospodarki, pozwalający bowiem sprawować realną kontrolę nad stanem substancji majątkowej, niezbędnej do wykonania powierzonych jednostce zadań.
RKO wskazała, że stosownie do wymogu określonego w art. 27 ust. 1 ur przeprowadzenie inwentaryzacji należy m.in. odpowiednio udokumentować, co w omawianym przypadku nie miało miejsca, gdyż z dokumentacji sporządzonej na okoliczność przeprowadzenia inwentaryzacji gruntów nie wynika fakt dokonania porównania stanu ewidencyjnego gruntów z odpowiednimi dokumentami źródłowymi w zakresie przychodów i rozchodów gruntów, które miały miejsce w danym roku obrotowym, o czym mowa była w treści cyt. wyjaśnień.
Przedstawione wyżej zaniechania naruszyły, zdaniem RKO, art. 26 ust. 1 pkt 3 ur. Przeprowadzenie inwentaryzacji gruntów w sposób niezgodny z przepisami ur wypełnia przesłanki naruszenia dyscypliny finansów publicznych określone w art. 18 pkt 1 uondfp .
Czyn polegający na przeprowadzeniu inwentaryzacji gruntów w sposób niezgodny z przepisami ustawy o rachunkowości popełniono odpowiednio w dniu 1.04.2020 r. oraz 1.04.2021 r. (ze względu na niedatowanie dokumentów potwierdzających przeprowadzenie inwentaryzacji przyjęto dzień po terminie zamknięcia ksiąg rachunkowych wynikającym z art. 12 ust. 2 ustawy o rachunkowości)
(…)
W zakresie przeprowadzenia inwentaryzacji gruntów niezgodnie z art. 26 ust. 1 pkt 3 ur według stanu na 31 grudnia 2019 r. i 31 grudnia 2020 r. Komisja nie dopatrzyła się przesłanek zwalniających Obwinionego z odpowiedzialności. Obwiniony jako kierownik jednostki nie wydał zarządzenia w sprawie przeprowadzenia inwentaryzacji gruntów, a czynności podejmowane przez pracowników nie wypełniały wymogów ustawy o rachunkowości, jak również nie zostały prawidłowo udokumentowane. Brak jest również dokumentów potwierdzających przekazanie pracownikowi odpowiedzialności w zakresie przeprowadzenia inwentaryzacji, natomiast Podinspektor ds. Księgowości Budżetowej zatrudniony na tym stanowisku w tut. Urzędzie w okresie od 10.12.2018 r. do 31.08.2021 r. (tj. pracownik merytoryczny przeprowadzający inwentaryzację gruntów w latach objętych wnioskiem) oraz Skarbnik Gminy złożyli oświadczenia, z których wynika, iż nie przyjmowali na piśmie odpowiedzialności za wykonywanie obowiązków w zakresie inwentaryzacji gruntów.
(…)
Uwzględniając powyższe, Główna Komisja Orzekająca w Sprawach o Naruszenie Dyscypliny Finansów Publicznych („GKO”) ustaliła i zważyła, co następuje.
Odnośnie ustaleń faktycznych poczynionych przez RKO, GKO wskazuje, iż w pełni je akceptuje oraz uznaje za własne.
(…)
GKO podkreśla, że prawidłowo przeprowadzana inwentaryzacja jest warunkiem rzetelności prowadzonych ksiąg rachunkowych, a w następstwie sprawozdawczości prowadzonej przez jednostkę, stąd też uznała, że inwentaryzacja gruntów powinna obejmować porównanie danych wynikających z ksiąg rachunkowych, z odpowiednimi dowodami źródłowymi i należyte udokumentowanie tego procesu. Zatem stopień szkodliwości tego czynu jest większy niż znikomy. Obwiniony naruszył ważne obowiązki, odnoszące się do inwentaryzacji, dlatego nie ma podstaw do uznania znikomej szkodliwości zarzucanego mu czynu.
(…)
Uwzględniając powyższe, orzeczono jak w sentencji.
