Gminy, powiaty, jak i województwa wykonują zadania publiczne w imieniu własnym i na własną odpowiedzialność. W celu sfinansowania realizowanych zadań jednostki samorządu terytorialnego gromadzą środki publiczne. Zasadą gospodarowania środkami publicznymi jest m.in. obowiązek jednostek sektora finansów publicznych wynikający z art. 42 ust. 5 uofp polegający na ustalaniu przypadających im należności pieniężnych, w tym mających charakter cywilnoprawny oraz terminowym podejmowaniu w stosunku do zobowiązanych czynności zmierzających do wykonania zobowiązania. Nadto w toku wykonywania budżetu jst obowiązuje reguła ustalania, pobierania i odprowadzania dochodów budżetu jst na zasadach i w terminach wynikających z obowiązujących przepisów – art. 254 pkt 1 uofp.
Wyjątek od tej zasady wprowadzony został przez ustawodawcę na mocy art. 59 uofp, gdzie zawarta została delegacja do określenia zasad, sposobu i trybu udzielania ulg w spłacie należności cywilnoprawnych. W konsekwencji stosowanie ulg uznaje się za instytucję nadzwyczajną.
Immanentną cechą należności cywilnoprawnych występujących w jst jest to, że są one związane ze stosunkiem cywilnoprawnym łączącym osobę prawną (jst) i podmiot zobowiązany do jej uiszczenia, a do relacji między tymi dwoma autonomicznymi, równorzędnymi podmiotami prawa stosuje się przepisy Kodeksu cywilnego. Źródłem należności cywilnoprawnych są stosunki cywilnoprawne. Niemniej jednak z uwagi na brak definicji należności cywilnoprawnych w prawie finansów publicznych – należy pomocniczo odnieść się do przepisów prawa cywilnego stanowiących ich źródło.
Do należności cywilnoprawnych bezspornie należy zaliczyć:
− dochody z mienia jst (np. sprzedaż, najem, dzierżawa, użytkowanie, użytkowanie wieczyste, odpłatna służebność, odsetki na rachunkach bankowych, odsetki od udzielonych pożyczek i od posiadanych papierów wartościowych, dywidendy z tytułu posiadanych praw majątkowych),
− wpływy ze sprzedaży wyrobów i usług świadczonych przez jst (np. sprzedaż wody, odprowadzanie ścieków),
− spadki, zapisy i darowizny w postaci pieniężnej na rzecz jst,
− odszkodowania należne jst zarówno z tytułu niewykonania czy nienależytego wykonania zobowiązania (kary umowne), jak i te z tytułu wyrządzonej szkody,
− przychody z pożyczek udzielonych z budżetów jst
Umorzenie w całości lub części należności cywilnoprawnych stanowi, obok rozłożenia na raty czy odroczenia terminu spłaty, ulgę w zapłacie należności cywilnoprawnych. W myśl art. 59 ust. 1 uofp w przypadkach uzasadnionych ważnym interesem dłużnika lub interesem publicznym należności pieniężne mające charakter cywilnoprawny, przypadające jednostce samorządu terytorialnego lub jej jednostkom organizacyjnym wymienionym w art. 9 pkt 3, 4 i 13, mogą być umarzane, terminy ich spłaty mogą zostać odroczone lub płatność tych należności może zostać rozłożona na raty, na zasadach określonych przez organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego. Tym samym organem właściwym do ustalania ulg w spłacie należności o charakterze cywilnoprawnym jest organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego (rada gminy, rada miejska, rada miasta, rada powiatu, sejmik województwa). Właściwość ta wynika również z dyspozycji zawartej w art. 59 ust. 2, ale także z przepisów kompetencyjnych zawartych w przepisach ustrojowych poszczególnych samorządów.
Ustawodawca postanowił, że organ stanowiący określi szczegółowe zasady, sposób i tryb udzielania ulg (tj. umorzenie, odroczenie terminu zapłaty, rozłożenie na raty), warunki dopuszczalności pomocy publicznej w przypadkach, w których ulga stanowić będzie pomoc publiczną, oraz wskaże organ lub osoby uprawnione do udzielania tych ulg. Mimo że przewidziane w uchwale ulgi mają charakter uznaniowy, to poprzez użycie zwrotu „organ (…) określi” wymaga się, by każda jst obligatoryjnie posiadała taką uchwałę. Zważywszy na okoliczność, że uchwała taka zawiera normy o charakterze generalnym i abstrakcyjnym oraz ma jednocześnie charakter aktu prawa miejscowego, stanowi jedno ze źródeł prawa powszechnie obowiązującego. Konstytucja RP przesądza, że źródłami powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej są na obszarze działania organów, które je ustanowiły, akty prawa miejscowego (art. 87 ust. 2). Organy samorządu terytorialnego, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie, ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów (art. 94). Warunkiem wejścia w życie ustaw, rozporządzeń oraz aktów prawa miejscowego jest ich ogłoszenie (art. 88 ust. 1).
Z uwagi na ogólny charakter ustawowych regulacji w zakresie stosowania ulg w spłacie należności cywilnoprawnych przypadających jst wymagana jest konkretyzacja tego zagadnienia w uchwale rady czy sejmiku.
Obowiązkowo w uchwale organ stanowiący musi unormować:
− szczegółowe zasady (reguły postępowania), sposób i tryb udzielania ulg (procedura załatwiania spraw),
− warunki dopuszczalności pomocy publicznej w sytuacjach, gdy ulga stanowiłaby pomoc publiczną w rozumieniu odrębnych przepisów (postanowienia uchwały winny rozstrzygać co najmniej jaki rodzaj pomocy publicznej jest dopuszczalny w przypadku udzielania ulg, a także określać przesłanki ich stosowania, wówczas, gdy udzielenie ulgi można zakwalifikować jako pomoc publiczną
– z praktyki wynika, że jest to co do zasady pomoc de minimis), − organ lub osoby uprawnione do udzielania ulg.
Pominięcie któregokolwiek elementu skutkuje niepełnym wykonaniem zakresu ustawowego upoważnienia negatywnie ocenianym przez organ nadzoru – właściwego wojewodę.
Struktura należności cywilnoprawnej, co do zasady, jest niejednolita. Może zawierać koszty uboczne, tzn. np. odsetki, koszty zastępstwa procesowego, koszty egzekucyjne (komornicze), które są odrębnym długiem od należności głównej. Co istotne, koszty te są wynikiem dochodzenia określonej należności cywilnoprawnej. Ich byt jest więc konsekwencją istnienia należności głównej, która jest egzekwowana.
Jeśli chodzi o formę umorzenia to w oparciu o Kodeks cywilny należy korzystać z konstrukcji zwolnienia z długu, co oznacza, że umorzenie może nastąpić w dowolnej formie przewidzianej przez przepisy prawa cywilnego, np. w formie jednostronnego oświadczenia woli zaakceptowanego przez dłużnika, czy też ugody (formy umownej). Dopuszczalna jest również forma wzajemnych oświadczeń woli, tj. oświadczenie wierzyciela o zwolnieniu z długu przy jednoczesnym oświadczeniu dłużnika o przyjęciu tego zwolnienia. Z konstrukcji tej wynika niemożność podjęcia aktu administracyjnego w sprawie dotyczącej należności cywilnoprawnych. Ulga w spłacie zobowiązań cywilnoprawnych w postaci umorzenia udzielana jest w oparciu o uznanie, czyli możliwość wyboru pomiędzy rozstrzygnięciem zgodnym z wnioskiem dłużnika, ale tylko w sytuacji zaistnienia określonych prawem przesłanek bądź oddalającym wniosek. Uznaniowość nie może jednak oznaczać dowolności w podejmowaniu decyzji. Nawet w przypadku ustalenia przesłanek „ważnego interesu dłużnika” lub „interesu publicznego” podmiot uprawniony do udzielania ulg nie ma obowiązku umorzenia należności o charakterze cywilnoprawnym. Ma ono bowiem charakter wyjątkowy czy nadzwyczajny. Pojęcia „ważnego interesu dłużnika” i „interesu publicznego” nie zostały zdefiniowane w żadnym akcie prawnym, dlatego też interpretując je korzysta się przede wszystkim z istniejącego w tym zakresie orzecznictwa sądowego odnoszącego się do przesłanek wynikających z art. 67a § 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa.
Organ stanowiący jst, w oparciu o art. 59 ust. 3 uofp, może postanowić o stosowaniu ulg z urzędu, w tym umarzaniu należności w całości, w przypadku, wystąpienia okoliczności, o których mowa w art. 56 ust. 1 uofp, a mianowicie:
1) osoba fizyczna – zmarła, nie pozostawiając żadnego majątku albo pozostawiła majątek niepodlegający egzekucji na podstawie odrębnych przepisów, albo pozostawiła przedmioty codziennego użytku domowego, których łączna wartość nie przekracza kwoty 6 000 zł;
2) osoba prawna – została wykreślona z właściwego rejestru osób prawnych przy jednoczesnym braku majątku, z którego można by egzekwować należność, a odpowiedzialność z tytułu należności nie przechodzi z mocy prawa na osoby trzecie;
3) zachodzi uzasadnione przypuszczenie, że w postępowaniu egzekucyjnym nie uzyska się kwoty wyższej od kosztów dochodzenia i egzekucji tej należności lub postępowanie egzekucyjne okazało się nieskuteczne;
4) jednostka organizacyjna nieposiadająca osobowości prawnej uległa likwidacji;
5) zachodzi interes publiczny.
Ustawodawca nie upoważnił organów stanowiących do kreowania katalogu przesłanek uprawniających do zastosowania ulg z urzędu, a odesłał wprost do regulacji obowiązujących przy stosowaniu ulg przypadających organom administracji rządowej, państwowym jednostkom budżetowym i państwowym funduszom celowym. Mimo, że obligatoryjnie organ stanowiący musi podjąć uchwałę, o której mowa w art. 59 ust. 1 i 2 ustawy o finansach publicznych, w zakresie stosowania ulg na wniosek dłużnika, a odnośnie do stosowania ulg z urzędu ma jedynie takie uprawnienie, nie ma przeszkód by w jednej uchwale uregulowane były obie kwestie
Organ uprawniony, który udzielił ulgi w sprawie umorzenia, odroczenia lub rozłożenia na raty należności może ją cofnąć, jeżeli wyjdzie na jaw, że dowody, na podstawie których podjął decyzję okazały się fałszywe albo dłużnik wprowadził organ w błąd. Regulacja zawarta w art. 59 uofp dotyczy należności o charakterze cywilnoprawnym, a zatem zastosowanie znajdują tu stosowne unormowania Kodeksu cywilnego dotyczące wad oświadczenia woli, które nie mogą być recypowane do aktu prawa miejscowego, ani tym bardziej modyfikowane przez wprowadzanie innych regulacji.
Do kompetencji organu stanowiącego zastrzeżone zostało wskazanie organu lub osoby uprawnionej do umarzania należności o charakterze cywilnoprawnym. Przepisy ustawy o finansach publicznych w zasadzie nie ograniczają katalogu podmiotów, które organ stanowiący mógłby wskazać jako właściwe do zastosowania takiej ulgi. Podmiotem właściwym do umorzenia należności może być zarówno organ wykonawczy jst, jak i konkretna osoba, przez którą w szczególności należy rozumieć kierownika jednostki, o której mowa w art. 9 pkt 3, 4 i 13 uofp. W zasadzie przepisy uofp zezwalają, by uprawnionym do umorzenia należności był np. starosta, marszałek województwa, dyrektor/kierownik departamentu /wydziału czy nawet reprezentant osoby prawnej, której powierzono zarządzanie nieruchomościami. Możliwe jest również uzależnienie udzielenia zgody na zastosowanie tej ulgi przez obowiązek uzyskania opinii czy zgody innego podmiotu (np. skarbnika, głównego księgowego jednostki organizacyjnej). Jednakże zapisy uchwały uzależniające udzielenie ulgi w spłacie należności cywilnoprawnych od uprzedniego uzyskania przez organ czy uprawnioną osobę zgody rady gminy są niedopuszczalne. Istotnym jest by w sytuacji wskazania w uchwale kierowników jednostek, które nie posiadają osobowości prawnej – jako osób właściwych do umarzania należności – wyposażyć ich w stosowne upoważnienia.
Częstą praktyką jest sytuacja, w której organowi wykonawczemu nie wskazuje się limitu stosowanych ulg, a w stosunku do innych osób kwota maksymalnej ulgi, która może być zastosowana zostaje dookreślona.
W przypadku nieobowiązywania uchwały brak jest podstaw prawnych do stosowania ulg w zapłacie należności cywilnoprawnych. Wyjątek stanowią przepisy art. 15 zzzg ust. 1 ustawy o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych, zgodnie z którym do czasu określenia przez organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego zasad udzielania ulg, o których mowa w art. 59 ust. 1 ustawy o finansach publicznych, dotyczących należności pieniężnych z tytułu oddania nieruchomości w najem, dzierżawę lub użytkowanie przypadających za okres stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii jednostce samorządu terytorialnego lub jej jednostkom organizacyjnym, wymienionym w art. 9 pkt 3, 4 i 13 tej ustawy, należności te mogą być umarzane przez wójta, burmistrza, prezydenta miasta, zarząd powiatu albo zarząd województwa.
Zgodnie z art. 59 ust. 2 uofp jednym z obligatoryjnych elementów uchwały podejmowanej przez organ stanowiący jst jest określenie warunków dopuszczalności pomocy publicznej w przypadkach, w których ulga stanowić będzie pomoc publiczną. Pomoc publiczna odnosi się tylko do tych podmiotów, które prowadzą działalność gospodarczą. Pomoc publiczna może być udzielana w różnych formach i formułach. Najbardziej ogólny podział rodzaju pomocy publicznej (również z punktu widzenia ubiegania się o jej przyznanie) stanowi podział na pomoc inną niż pomoc de minimis oraz pomoc de minimis. Najczęstszą formą udzielanej pomocy w postaci umorzenia należności cywilnoprawnych jest pomoc de minimis oraz de minimis w rolnictwie i rybołówstwie. Podkreślenia wymaga fakt, że ustawodawca w art. 59 ust. 2 uofp nie narzuca form udzielania pomocy publicznej przy stosowaniu ulg w spłacie należności cywilnoprawnej, a wskazuje jedynie na określenie w uchwałach podejmowanych przez organy stanowiące jst warunków dopuszczalności pomocy publicznej. Krajowe regulacje w zakresie udzielania pomocy publicznej, w tym pomocy de minimis (oraz de minimis w rolnictwie i rybołówstwie) reguluje ustawa o postępowaniu w sprawach dotyczących pomocy publicznej. Mając na uwadze obowiązek wprowadzenia do uchwał organów stanowiących jst zapisów dotyczących warunków dopuszczalności pomocy publicznej, oraz przyjmując, że będzie ona udzielana w formie pomocy de minimis, to projekt takiej uchwały powinien być zgłoszony Prezesowi UOKiK, co wynika z treści art. 7 ust. 3 ww. ustawy, zgodnie z którym projekt programu pomocowego przewidujący udzielanie pomocy de minimis podlega wyłącznie zgłoszeniu Prezesowi Urzędu, który w terminie 14 dni może przedstawić zastrzeżenia dotyczące przejrzystości zasad udzielania pomocy. Analogiczna sytuacja występuje w przypadku, gdy projekt uchwały przewiduje udzielanie pomocy publicznej w formie pomocy de minimis w rolnictwie lub rybołówstwie. W takim wypadku ww. projekt należy przekazać odpowiednio ministrowi właściwemu do spraw rolnictwa.
W oparciu o zasadę jawności gospodarowania środkami publicznymi na jst i ich jednostki organizacyjne nałożony został obowiązek udostępnienia wykazu podmiotów spoza sektora finansów publicznych, którym została umorzona należność wobec samorządowej jednostki sektora finansów publicznych. W myśl art. 34 ust. 1 pkt 8 uofp jednostki sektora finansów publicznych udostępniają wykaz podmiotów spoza sektora finansów publicznych, którym ze środków publicznych została udzielona dotacja, dofinansowanie realizacji zadania lub pożyczka, lub którym została umorzona należność wobec jednostki sektora finansów publicznych. Wykaz ten obejmuje kilka form korzyści udzielonych podmiotom spoza sektora finansów publicznych. W przepisie art. 34 uofp nie zostały jednak wskazane terminy, forma, zakres czy sposób (tryb) podawania wskazanych informacji.
Umorzenie należności cywilnoprawnych jest zdarzeniem wywołującym zmiany w majątku jst czy jej jednostki organizacyjnej i ta operacja gospodarcza winna być odnotowana w księgach rachunkowych.
Kontrola koordynowana KR RIO opublikowana w dniu 24.06.2025
